third
Mai 2019

Numéro Deux

Retrouvez le numéro deux de Third : À la recherche de la Smart City

Third | Mai 2019

Action publique locale et transformation digitale : les collectivités face au triptyque « faire, faire-faire ou laisser-faire »

Carine Staropoli, Professeur associée à l’École d’économie de Paris, maître de conférences en sciences économiques à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne, Directrice adjointe de la chaire Économie des partenariats public-privé (IAE Paris).

 

Benoît Thirion, Associé du cabinet de conseil Altermind, enseignant à SciencesPo Paris1.

 

La Smart City,entendue comme la transformation digitale des territoires, modifie les modalités de production des services urbains. À l’alternative traditionnelle – faire ou faire-faire – s’ajoute désormais une troisième possibilité : laisser faire les acteurs privés qui proposent de nouveaux services urbains, en les régulant le cas échéant.

 

Dans tous les cas, les collectivités publiques doivent mieux intégrer les implications du digital dans l’exercice de leurs missions.

 

La Smart City vise à améliorer la qualité de vie des citoyens et assurer un développement durable de la ville en exploitant les technologies numériques et la donnée. Avec ces innovations, elle bouleverse les conditions dans lesquelles sont appréhendés les services urbains (mobilité, sécurité, gestion des déchets, distribution de l’énergie, télécommunications …).

La production de ces services relève historiquement de la responsabilité des collectivités publiques. Ils constituent alors des services publics, répondant à un intérêt général et soumis à des principes spécifiques (égalité, continuité). Pour exploiter ces services, les collectivités peuvent :

Soit les prendre elles-mêmes en charge (régie) : elles en ont dans ce cas la complète maîtrise et en supportent les charges et les risques ;

Soit avoir recours à des prestataires privés (externalisation) : la collectivité publique reste responsable de la définition du service public mais elle confie, sous son contrôle, son exécution à un tiers qui en assume tout ou partie des risques. Différents véhicules juridiques sont envisageables comme les marchés publics ou les partenariats public-privé (PPP), faisant supporter au partenaire un risque significatif de disponibilité (marchés de partenariat) ou de demande (concessions).

Cette alternative n’est pas nouvelle (par exemple, les PPP sont utilisés depuis le XVème siècle pour la construction d’ouvrages publics comme les ponts, les canaux, les routes ou les bâtiments publics) mais la transformation digitale modifie les conditions dans lesquelles ce choix peut être effectué.

Par ailleurs, la présence de nouveaux acteurs privés, sou- vent constitués sous forme d’opérateurs numériques, qui proposent aux habitants des services urbains innovants en dehors de toute contractualisation avec les collectivités publiques, modifie les jeux d’acteurs publics et privés. Tel est le cas par exemple dans la mobilité avec l’apparition de services de VTC, d’autopartage, de vélos ou de trottinettes électriques en free floating. De notre point de vue, les collectivités publiques doivent laisser faire ces initiatives dès lors qu’elles ré- pondent à des besoins et des attentes des citoyens mais elles sont également légitimes à orienter, notamment par la régulation, le comportement de ces acteurs et de ces services dans un sens conforme à l’intérêt général.

Le triptyque de l’action publique dans la Smart City

Comment, dès lors, assurer un juste équilibre entre faire, faire-faire et laisser-faire en tenant des dynamiques propres au digital ?

Quelle stratégie face à la digitalisation ?

La transformation digitale offre de nombreuses opportunités pour mieux répondre aux besoins des citoyens, réduire les impacts environnementaux, diminuer les coûts par une optimisation des flux ou de la maintenance. Elle présente égale- ment des risques, touchant à l’aggravation des fractures territoriales et sociales ou aux atteintes aux libertés individuelles (protection des données, cybersécurité).

La définition des objectifs doit précéder celle des modali- tés de l’action publique. Les collectivités publiques doivent adopter une stratégie Smart City adaptée aux enjeux de leur territoire et aux besoins de leurs citoyens :

  • ‒  Il est essentiel d’avoir une approche bottom-up, partant des besoins, et d’éviter une approche techno-centrée (à l’inverse de certaines villes pensées d’emblée comme des Smart Cities, les plus emblématiques étant Songdo en Co- rée du Sud et Masdar à Abu Dhabi, dont on peut se demander si elles ont réussi à créer une vie urbaine dynamique pour leurs habitants transposable dans les villes plus traditionnelles et historiques) ;
  • ‒  Il faut également penser les stratégies Smart City à la bonne taille. De nombreux projets doivent se concevoir à une échelle supérieure à celle de la commune (intercommunale voire régionale). Il s’agit de couvrir ce qu’on peut appeler le « territoire vécu » par les citoyens. Surtout, le numérique impose la mutualisation des infrastructures afin de bénéficier d’économies d’échelle et de valoriser les données en créant des synergies entre les services.

Pour construire la ville demain, l’enjeu est de maximiser les externalités positives et de minimiser les externalités négatives de la digitalisation à l’échelle pertinente du territoire.

Faire : adapter l’organisation publique à l’environnement digital

Si elles décident de garder la maîtrise de services urbains pour mettre en œuvre leur stratégie Smart City, les entités urbaines doivent adapter leurs structures et leurs moyens à l’environne- ment digital :

Alors que les collectivités publiques se sont traditionnelle- ment construites en silo (par type de services), la digitalisation impose des démarches transversales. Par exemple, les données recueillies par certains équipements (éclairage, mobilier urbain) doivent servir à différents services (lutte contre la pollution, sécurité, circulation, gestion des réseaux) ;

Dans un environnement innovant, où les expérimentations pour tester des technologies ou des modèles économiques sont nombreuses, l’évaluation ex ante et ex post devient clé dans la mise en œuvre des politiques publiques, pour assurer le déploiement des solutions les plus pertinentes compte tenu des contraintes financières et de l’acceptabilité sociale ;

Les collectivités publiques doivent monter en compétence, en se dotant notamment de spécialistes internes des don- nées ou de la cybersécurité. Le recrutement de tels profils, très recherchés, n’est pas toujours aisé. Il faut aussi assurer la formation continue des fonctionnaires.

Selon une enquête récente menée par « Le Moniteur », « La Gazette des Communes », « L’Usine Nouvelle » et Birdz en octobre 2018, si la Smart City génère un réel enthousiasme, elle est loin d’être mature. Par exemple, seulement 37% des collectivités se déclarant engagées dans un projet de ville du futur ont mis en place une organisation transversale et les 3⁄4 d’entre elles n’ont pas mis en place de dispositif de mesure d’impacts2. Beaucoup reste donc à faire.

Faire-faire : exploiter au mieux les complémentarités public-privé

Pour accélérer la digitalisation de leur territoire, les collectivités publiques peuvent se tourner vers les opérateurs privés, afin de s’appuyer sur leur expertise et leurs compétences, leurs capacités d’innovation renforcées par leur mise en concurrence et de bénéficier d’économies d’échelle et d’envergure.

Dans la Smart City, par rapport aux relations public-privé traditionnelles, les contrats passés par les collectivités pu- bliques ont vocation à devenir de plus en plus globaux, à un triple titre :

  • ‒  Le caractère global des missions se renforce incluant non seulement la conception, l’exploitation et la maintenance des infrastructures mais aussi la gestion des données qu’elles génèrent et qui peuvent être valorisées. Les concessions ou les marchés globaux (marchés de partenariat, marchés de conception-réalisation, marchés globaux de performance33) rendent de tels montages possibles. La métropole du Grand Dijon a ainsi conclu en 2017 avec Bouygues Énergies & Services, Citelum, Suez et Capgemini, un contrat relatif à la conception, réalisation, exploitation et maintenance (CREM) d’un poste de pilotage connecté des équipements de l’espace public pour 12 ans, d’un montant de 105 millions d’euros ;
  • ‒  Les données seront d’autant mieux valorisées qu’elles seront mutualisées entre différents services. Il est possible d’imaginer, par exemple, des contrats portant sur un en- semble de services énergétiques (gestion des bâtiments, équipements urbains, mobilité électrique) pour accélérer la décarbonation du territoire. Aux États-Unis, le groupe Engie a par exemple conclu une concession de 50 ans pour assurer la gestion durable de l’énergie de l’Université d’État de l’Ohio, pour un montant de 1,165 milliards d’euros ;

Les contrats devront permettre d’impliquer des acteurs plus nombreux, engagés dans une véritable « coopétition » (ils doivent se coordonner et coopérer sur certains segments de la chaîne de valeur, alors même qu’ils demeurent en concurrence sur d’autres). L’usager lui-même doit être partie prenante au contrat, dans la mesure où son rôle change : de consommateur passif, il devient consommateur actif (pouvant adapter sa consommation à l’offre) et producteur de données de consommation voire du service lui-même (dans le domaine de l’énergie ou de l’économie collaborative). Les pratiques coordonnées

Les contrats doivent être davantage ouverts à l’innovation, qu’elle soit technologique, de procédé ou de service. Les possibilités offertes en droit méritent d’être mieux exploitées :

Une formule contractuelle spécifique a été créée pour favoriser l’innovation : le partenariat d’innovation4, qui per- met de mieux intégrer les phases de R&D et l’acquisition de produits, de services ou de travaux innovants, en conciliant la souplesse nécessaire aux collectivités publiques et la visibilité indispensable aux entreprises ;

Mais au-delà de cette formule contractuelle spécifique, d’autres outils permettent de renforcer l’innovation dans les contrats publics. En amont de la conclusion du contrat, la collectivité peut avoir recours au sourcing, échanger avec les candidats sur des propositions innovantes dans le cadre d’un dialogue compétitif ou d’une procédure concurrentielle avec négociation ou autoriser des variantes. Au cours de l’exécution du contrat, il convient d’introduire plus de flexibilité, en prévoyant par exemple des tranches conditionnelles ou des évolutions du service. La capacité de la collectivité publique et de son partenaire à anticiper les évolutions possibles des usages devient essentielle.

Le recours au privé ne doit jamais constituer, pour la collectivité publique, un abandon du service. Il suppose au contraire :

  • ‒  Une forte implication dans la relation contractuelle, avec des objectifs de performance, des dispositifs de contrôles et de sanctions crédibles ;
  • ‒  Une maîtrise de la donnée produite ou collectée dans le cadre du service, essentielle pour garder le contrôle du pilotage du territoire et garantir la protection des citoyens ;
  • ‒  Une interopérabilité et une réversibilité des choix techno- logiques.

Du point de vue de la puissance publique, s’il faut favoriser les partenariats avec le secteur privé, les entités publiques doivent conserver les fonctions stratégiques (définition du service, contrôle de l’exécution, possibilité de reprise en main) et préserver leur souveraineté territoriale. Cette exigence suppose de se doter des compétences et de l’expertise numérique nécessaires, conditions de partenariats gagnant-gagnant avec les opérateurs privés.

re de régulation la plus adap-

Face aux nouveaux services privés de la Smart City, les collectivités publiques doivent concilier deux exigences : ne pas freiner voire encourager l’innovation mais aussi assurer la compatibilité entre ces services et les objectifs de politique publique, pour éviter de transformer leur territoire en « far west » moderne.

La régulation passe par la mobilisation de différents outils, tels que :

L’encadrement de l’accès aux ressources publiques essentielles aux acteurs de la Smart City, comme l’occupation du domaine public (routes, parkings, mobilier urbain) ou les données, dont les licences d’utilisation peuvent im- poser des conditions spécifiques, à l’image de la licence « engagée » de la métropole du Grand Lyon ;

La tarification, qui peut servir à orienter les comportements (comme dans le cas de la tarification incitative pour les déchets) ou assurer le financement des infrastructures.

Les enjeux de la Smart City conduisent à valoriser des formes de régulation concertées et incitatives destinées à enclencher des cercles vertueux :

Les normes verticales, imposant d’en haut des restrictions aux activités économiques assorties de sanctions, ne sont pas toujours adaptées face à des opérateurs numériques (de surcroît pouvant être basés à l’étranger), qui peuvent s’abriter derrière le principe de libre prestation de services et la protection des droits des utilisateurs5 . Elles présentent aussi le risque de freiner l’innovation et de priver les citoyens de nouveaux services ;

Des régulations plus partenariales, reposant sur un équilibre entre norme et contrat et s’appuyant davantage sur l’autorégulation, sous le contrôle des collectivités publiques, méritent d’être privilégiées. Ces régulations peuvent prendre la forme de coopérations en vue d’améliorer le fonctionnement du marché, dans l’intérêt mutuel des parties. Par exemple, aux États-Unis, un accord a été conclu en septembre 2018 entre Ford, Uber, Lyft, the National Association of City Transportation Officials (NACTO) et SharedStreets pour le partage de données et le développement de standards universels. Elles peuvent également aller jusqu’à la mise en place de partenariats permettant d’agréger dans certaines circonstances des offres publiques et privées, comme dans le cas de l’accord conclu en juillet 2018 entre la Régie Ligne Azur et Uber à Nice subventionnant des trajets Uber lorsque le service de bus n’est plus assuré.

La transformation digitale est en cours. Son accélération et son développement maîtrisé requièrent de prendre en compte les différentes implications de cette dynamique sur l’action publique locale et de mieux utiliser les leviers existants.

L’œil de la revue Third

 
Nous avons sollicité Carine Staropoli et Benoît Thirion pour évoquer les mutations induites par la révolution numérique et leur impact direct sur la gouvernance des villes par les entités publiques. Ce double point de vue, d’une professeure et d’un consultant, met en lumière les ingrédients clés d’une collaboration réussie à l’heure de la ville numérisée.



1. Carine Staropoli et Benoît Thirion sont également les auteurs de la note « Smart city : quelles relations public-privé pour rendre la ville plus intelligente ? » rédigée pour la Fondation Terra Nova.(Retour au texte 1)
2. C. Chevrier, « La Smart City, du rêve à la réalité », La Gazette des Communes,30 novembre 2018.(Retour au texte 2)
3. Article L. 2171-1 du code de la commande publique. (Retour au texte 3)
4. Articles R. 2172-20 à R. 2172-32 du code de la commande publique. (Retour au texte 4)
5. Comme en témoigne la question préjudicielle posée par la Cour de cassation à la Cour de justice de l’Union européenne sur la conformité au droit de l’Union européenne de la réglementation française applicable à la location meublée de courte durée (C. Cass., 3ème Civ., 15 novembre 2018, Société Cali Apartments, n°17-26.156). (Retour au texte 5)

partager cet article
Partager sur

Ce site utilise des cookies d'audience afin d'améliorer la navigation et les fonctionnalités.